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姚鹏:区域的比较新优势及区域的协调联动路径


时间:2018-11-30 23:42:03 浏览量:

  摘要:新时期我国区域协调发展战略需要深化对区域比较优势的认识,对区域比较优势进行归纳和分类,并且分析影响区域比较优势的因素,对我国区域比较优势的类型及比较优势的演化进行深入分析,从而提出促进区域协调联动的路径及重点任务,即优化区域分工格局,实现产业联动发展;优化空间格局,实现空间联动;深化区域合作,促进一体化发展;发挥重点地区的引领带动作用;支持老少边穷地区加快发展;支持单一结构地区转型发展。

  关键词:区域比较新优势;区域协调联动;区域类型

  基金项目:中国社会科学院京津冀协同发展智库资助课题“改革开放以来京津冀区域发展历程回顾”(2018G01)。

  党的十九大报告首次提出了“区域协调发展战略”,并且强调,中国特色社会主义进入新时代,社会主要矛盾发生了变化,转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾,同时,我国经济发展出现了阶段性变化,经济增长从中高速转向高质量发展。这些变化意味着我国区域协调发展的本质内涵、任务和目标都要做出相应的调整,要充分体现新发展理念的要求和历史阶段的变化。因此,新时期我国区域协调发展战略并不是简单地处理区域之间的关系,而是从战略角度分析区域之间的新比较优势是什么?区域之间怎么发挥比较优势,并且如何实现区域的协调联动发展?

  一、深化对区域发展比较优势的认识

  1. 区域比较优势的归类

  区域差异是区域比较优势的基础,没有差异也就不会有优势之说,但是并非所有差异都有优劣之分,区域比较优势是相对的概念,比较优势是在特定条件下针对特定目标而言的,比如就自然环境因素来说,中国南方气候湿润,降雨较多,更适合水稻的种植,而北方气候干燥,降雨较少,更适合小麦的种植,因此不能笼统地说谁更具有优势,所谓优势,是相对于一定的目标而言的。从有利于区域经济发展而言,区域差异就会成为某一地区所具备的优势。

  区域比较优势大致可分为以下几种类型:

  第一,自然条件和自然禀赋的优势。自然条件是社会生产与生活的基础,自然资源的禀赋状况决定了社会生产的空间布局与劳动生产率的差异,特别是对受自然资源约束较为严重的产业,比如农业、采掘业、资源指向性的加工业和旅游业等,对这些产业来说,自然条件具有决定性的影响。自然条件和自然禀赋的优势又可以分为农业资源优势、工业资源优势和旅游资源优势(郭万清,1992)。农业资源优势是指农业的生产活动与自然条件密切相关,农业生产活动受光、热和土壤等自然条件的影响,农业资源的禀赋决定区域农业产业布局和农业生产分工,同时对农业劳动生产率水平也有较大的影响,比如我国各省区农业资源条件不同,因此农业生产活动区域差异也较大,新疆干燥少雨,适合哈密瓜、西瓜的种植,福建湿润多雨,适合荔枝等的种植,各省区相对的农业资源优势不同,农业生产布局也有很大的不同。工业资源优势是指工业生产受矿产资源、水资源和地形地貌的影响,比如采掘业受矿产资源禀赋的影响,冶金、建材等运输成本较高行业的布局也受矿产资源禀赋的影响,大多布局于原材料和燃料产地,水资源也是影响工业布局的重要因素,比如辽宁铁矿总量占全国的25%,山西、内蒙古和陕西三省份煤炭资源占全国的70%以上,钾盐高度集中于青海等。旅游资源优势主要受自然条件的影响,随着人民生活水平的提高,旅游资源优势也逐渐显现,如山东泰山、桂林山水、安徽黄山、新疆天山等,这些旅游资源优势的形成主要受益于当地自然条件和优美自然风光禀赋。

  第二,人文资源优势。人文资源优势不仅包括人口资源优势,还包括区域的历史沉淀和历史底蕴优势。人文资源优势在区域发展过程中不像自然资源那么明显,但是其影响非常深远。人口优势不仅包括人口的数量还包括人口的素质,人口数量是区域发展的重要优势,人口数量既决定了区域的劳动力供应能力,也决定了区域的消费能力,而人口素质则是比人口数量更为重要的区域发展因素。历史沉淀和历史底蕴优势也是区域比较优势的重要方面,东南沿海地区在明朝和近代都是商品经济较为发达的地区,这一优势决定了当地的区域比较优势,当地重商等文化底蕴为东南沿海地区的快速发展奠定了基础。

  第三,生产要素优势。生产要素是经济发展的最基本的条件,生产要素优势决定了区域的生产发展水平和生产率水平。生产要素优势又可以分为人力资本优势、技术优势和资本优势。人力资本优势不是广义的人口数量的优势,而是人力资本状况,包括人力资源的素质、知识、远见等,区域人力资本优势明显,该地区的经济活力也就越大,开阔的眼界和丰富的知识可以扩大区域的生产能力。技术优势并不是独立存在的,技术蕴含于其他要素之中,但是并不能否认技术优势的重要性,技术作为区域发展的重要支撑力,技术优势决定着地区的生产力水平,并且决定着地区的生产结构以及区域在贸易和分工中的地位。资本优势包括资金的规模、结构和资金的再生产能力,资本的规模决定着地区生产能力,资本的规模既是过去生产能力的结果,也代表着区域今后的生产能力,资本的结构是资金在各产业中的分配,如果资本的结构合理,那么区域的优势就更加明显。

  第四,区位交通优势。交通优势是区域发展的重要基础,交通优势包括先天形成的交通优势,也包括后天形成的区位优势。改革开放以来,沿海地区作为我国开放的前沿,区位优势明显,与海外市场联系紧密,便于产品的出口与进口。随着全球分工的不断深化和我国交通基础设施的不断完善,沿海产业不断向内陆地区转移,内陆地区的交通优势也不断显现,比如以郑州等城市形成的内陆交通中心,以武汉等城市形成的水运与铁路运输的交会中心等。随着我国“一带一路”倡议的实施,西部内陆地区逐渐成为开放的前沿阵地,内陆沿边地区逐渐成为交通枢纽中心。

  2. 区域比较优势的影响因素

  世界上没有一成不变的优势和劣势,对区域比较优势而言同样也成立,今天的优势在明天可能成为劣势,今天的劣势也可能发展成明天的优势。比如曾经的山东高速公路对山东而言是比较优势,但是,随着近年来各地区高速公路的快速发展和山东高速公路的限速与发展缓慢,山东高速公路的比较优势已经不存在,反而与其他省区的差距越来越大。导致区域比较优势变化的因素是多方面的,其中主要的是技术的变革、生产要素流动、政策因素和市场变动等的影响。

  第一,技术变革与区域比较优势。技术变革的内容极为丰富,比如新材料、新工艺、新技术的采用。技术的不断变革对区域比较优势演化具有重要影响,技术往往发生在区域要素集聚的地方,因为这些区域资金充足,人才集聚,中心区域往往是技术变革发生的地方,但是,随着技术的不断扩散,那些技术变革区域的比较优势将不断减弱,因此这些区域必须不断提高技术创新能力,才能保持技术比较优势。技术变革也对区域自然资源的比较优势产生影响,一方面随着技术的不断变革,区域资源的综合利用效率得到提高,区域资源优势将得到不断加强;但是另一方面技术变革也会冲击区域资源比较优势,随着技术的不断变革,以往的资源优势将不再成为优势。技术变革还将对要素禀赋优势产生影响,新技术的变革使机器不断替代人工,劳动力数量不再是区域比较优势,而劳动力素质将越来越重要,技术变革将使劳动力充足的区域产生结构性失业。

  第二,生产要素流动与区域比较优势。劳动力、资本与技术等生产要素的流动对区域比较优势有直接的影响,它改变了区域之间的要素禀赋状况。例如改革开放初期,我国沿海地区出口劳动密集型产业,中西部地区的人口不断向沿海地区流动,这改变了中西部地区劳动要素禀赋的优势。近年来东北地区人才、技术流失严重,东北地区已从以往的工业制造业发达的区域逐渐成为锈带地区,以往欣欣向荣的局面已不存在,这很大程度上也是由于生产要素的不断流出而造成的区域优势变化。

  第三,政策因素与区域比较优势。区域政策是我国区域经济发展的重要抓手,为适应不同发展阶段的需求,我国的区域政策不断变化。国家制定的区域政策也客观上带来了一些区域的优势。改革开放以前,我国区域政策是大力发展内陆地区,很多重要工程与重点项目都选择布局在内陆地区,这时候内陆地区的区位优势明显,而随着改革开放的不断推进,我国的区域政策开始向沿海地区倾斜,从深圳特区、海南经济特区到14个沿海开放城市,我国沿海地区的区位优势开始显现,沿海地区成为我国对外开放与对外交流的重要阵地。还有我国实行的民族区域政策使少数民族地区享受民族自治权和多方面的优惠,扶贫政策对老少边穷地区经济的扶持等。为各不同区域的发展,政府制定了不同的区域发展政策,这些都将对区域的比较优势有所影响。

  第四,发展阶段与区域比较优势。发展阶段是影响区域比较优势的重要因素,改革开放初期,我国主要是对外开放,发展劳动密集型产业和加工贸易,此时劳动力成为区域的比较优势,而随着我国经济发展的不断深化,尤其是近年来我国由高速增长转向中高速增长,劳动密集型产业逐渐从东部沿海地区向内陆地区转移,技术创新成为带动区域发展的重要因素。

  第五,全球化因素与区域比较优势。全球化带来区域分工体系的不断完善和深化,改革开放以来,我国对外开放程度不断扩大,在全球价值链变迁中区域分工也不断完善。改革开放初期,我国重点发展加工贸易,处于全球产业价值链的低端,东部地区由于其区位优势和技术优势,成为我国对外开放的重要阵地,东部地区大力发展加工贸易与劳动密集型产业,而中西部地区重点支撑东部地区的发展,充分发挥中西部地区的资源禀赋优势,为东部地区提供原料与劳动力。随着我国加入WTO和改革开放的深化,我国在全球产业分工中的地位逐渐发生变化,逐渐开始向全球产业价值链的中高端过渡,这对地区产业分工产生了重要的影响,东部地区的创新优势不断显现,而中西部地区由于全球化的不断深入也逐渐参与到全球产业分工之中,中西部地区也逐渐成为对外开放的前沿。

  第六,市场变动与区域比较优势。一个地区的生产优势,只有通过市场才能转化为区域利益,而市场供求是变化多端的,因此区域比较优势也是处于不断变化的过程中,并且影响市场供求变化的因素包括国民收入水平的提高、技术的创新与扩散和生产规模的不断扩大等。随着国民收入水平的不断提高,需求随之发生变化,区域的生产比较优势也出现变化,但是相对于国民收入水平的变化,技术进步所带来的需求变化的影响更大,随着技术创新与扩散,新产品与新需求不断产生,这对区域的影响较为明显。例如东北地区作为我国重要的重工业地区为新中国的发展发挥了不可替代的作用,但是随着新技术与新需求的产生,东北的工业优势不再明显,而那些新经济与新技术发达的地区的优势不断显现。从供给方面来看,随着资本的积累和技术的创新,生产规模不断扩大,供求关系发生较大变化,一旦某种产品的供给能力超过市场的需求能力,地区的生产优势将不再存在。

  第七,基础设施改善与区域比较优势。基础设施作为区域发展的重要支撑,为区域发展带来了活力与保障。基础设施完善一方面为本地发展带来了便利的环境,另一方面也加强了本地与其他区域的联系,降低了成本。基础设施是扶贫开发攻坚战的重要抓手,贫困地区大多是交通等基础设施较为落后的地区,随着贫困地区基础设施的不断完善,贫困地区的优势开始显现,为贫困地区的发展增添了活力。

  二、我国区域类型及其比较优势的演化

  1. 改革开放初期到20世纪90时代末

  第一,沿海与内地的划分及区域比较优势。1982年5月26日,国家正式发布了《关于沿海和内地划分问题的通知》,在通知中正式划分了我国的沿海与内陆地区,沿海地区的范围包括辽宁、河北、北京、天津、山东、江苏、上海、浙江、福建、广西和广东11个省、市、自治区,其余18个省、市、自治区统称为内陆地区。改革开放初期,我国开始纠正过去偏重内地的三线建设、忽略沿海地区发展的区域发展战略,开始转化为发挥各区域比较优势,促进沿海与内陆地区互动发展的战略,一方面积极开发内陆地区的资源优势,另一方面发挥沿海地区的经济技术优势。沿海地区具有科研力量、技术水平和管理水平的优势,以专利授权量为例,1990年沿海地区专利授权量为11508件,占全国专利授权总量的61%,内陆地区专利授权量为7494件,占全国专利授权量的39%,沿海地区是内陆地区的差不多两倍,沿海地区技术优势明显。从经济总量来看,1981年沿海地区生产总值是2509.11亿元,占全国生产总值4701.02亿元的53.37%,内陆地区生产总值是2191.91亿元,占46.63%。改革开放初期,沿海地区的经济优势逐渐显现,沿海地区积极发挥这些优势,促使工业朝着高精尖方向发展。并且相较于内陆地区,沿海地区拥有优越的地理位置和完善的交通设施,沿海地区成为我国经济改革的前沿,并且沿海地区政策优势明显,国家逐渐开放14个沿海城市,成立深圳、海南等经济特区。沿海地区固定资产投资始终占全国的绝大部分,以1982年为例,沿海地区固定资产投资402亿元,内陆地区固定资产投资为388亿元。改革开放初期,沿海地区的固定资产投资就超越了内地,这与三线建设时期沿海与内陆之间的关系截然不同,政策的倾斜成为沿海地区重要的比较优势。内陆地区与沿海地区相比也有比较明显的优势,内陆地区原材料与能源优势明显,并且内陆地区农业生产优势明显,少数民族地区农牧业具有显著的比较优势。内陆地区作为原材料与能源的重要来源地支持沿海地区的发展。

  第二,三大地带的划分与区域比较优势演化。1986年通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第七个五年计划》中明确指出“我国地区经济的发展,要正确处理东部沿海、中部和西部三个地带的关系”,这是首次明确把我国从沿海与内地两大区域划分为东中西三大地带。在“七五”计划中明确了三大地带不同的发展任务,即要正确处理三大地带的关系,充分发挥它们各自的比较优势,依据梯度转移理论,开发顺序遵循先东部、后中部、再西部的顺序,由高梯度向低梯度推移。

  东部地区是我国基础设施最好、城市化水平和科技水平最高的地区。东部地区的比较优势表现在气候湿润,地形平坦,土壤肥沃,农业发达,比如长江三角洲、珠江三角洲、黄淮海平原以及海洋水产区都在东部地区。这个时期,东部地区工业发达,辽中南、京津唐、沪宁杭以及珠江三角洲等东部地区工业发达,工业总产值是中部地区的3倍、西部地区的5倍;东部地区交通也发达,铁路与客运四通八达,航空、航海联系世界各地;东部地区科技教育发达,居民受教育水平较高。以1990年为例,东部地区专利授权量为11533件,中部地区为4879件,西部地区为2590件,东部地区科技优势明显;东部地区城市人口密集,城镇人口占全国的一半,城镇化水平高,以1990年为例,东部地区城镇化率为31%,中部地区为25%,西部地区为20%,东部地区城镇化率高于其他地区。

  中部地区位于我国的腹地,起到承东启西的作用,中部地区的比较优势主要包括中部地区能源和矿产资源明显,山西的煤炭、黑龙江的石油、湖北和江西等省份的有色金属丰富,1991年山西省煤炭生产量占全国的1/4以上,1991年黑龙江原油产量占全国的1/3以上,达到39%;中部部分省份农业比较发达,黑龙江的松嫩平原和三江平原、湖北的江汉平原、湖南的洞庭湖平原、江西的鄱阳湖平原都是我国重要的粮油糖等生产基地,内蒙古有我国最大的牧场,黑龙江有我国最大的林区;中部地区有色金属冶炼和重工业发达;中部地区以铁路和河运为主的交通运输发达。

  西部地区位于我国的边缘地区,大部分是少数民族聚居区,有漫长的边界线和众多的邻国,西部地区能源和资源丰富,旅游资源丰富,并且西部地区边界线较长,具有发展边界贸易的优势,西南地区则在水资源方面具有得天独厚的优势。

  2. “十五”以来我国区域的四大板块

  随着我国对外开放的不断深入和经济的快速发展,缩小区域差距问题逐渐成为区域发展的重要问题。2001年,国家明确了实施西部大开发的政策措施,2002年,国家提出振兴东北等老工业基地战略,2004年,国家首次明确提出促进中部崛起,2003年党的十六届三中全会通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》,鼓励东部有条件地区率先基本实现现代化。我国的区域格局逐渐从三大地带向东部、中部、西部和东北四大板块过渡。东部地区区位优势、体制创新、科技创新和对外开放依然具有明显的比较优势,东部地区科技创新优势一直是区域比较优势,专利授权量东部地区一直处于较高水平,对外开放一直是区域比较优势,无论是改革开放初期还是“十三五”时期,东部地区一直是我国改革开放的前沿。中部地区具有承东启西、纵观南北的区位优势和综合资源优势,中部地区的郑州、武汉等城市逐渐成为区域性中心城市,交通区位优势明显,尤其是随着“十三五”时期“一带一路”倡议和长江经济带发展战略的实施,中部地区的区位优势更加明显。近年来随着东部地区生产要素成本上升,大批具有竞争力的制造业向中部地区转移,重庆逐渐成为区域制造业中心。中部地区人口优势明显,以往中部人口大量流向东部地区,伴随着产业从东部地区转移到中部地区,人口优势不断显现。东北地区是我国的老工业基地,改革开放初期,东北地区作为我国老工业基地为我国经济的恢复与发展起到了不可替代的作用,但是随着经济由高速转向中高速,东北地区以往的优势不复存在,东北老工业基地的优势逐渐成为制约东北地区的因素,产业人才优势消失,大量人才流失。根据第五次和

  第六次人口普查的结果分析,近十年来,东北地区有100万人口流失,并且这些流失人口中,高层次、管理层和骨干力量占了大多数。根据2010年人口普查显示,全国的平均生育率为1.18,而辽宁、黑龙江、吉林分别为0.74、0.75、0.76,低于全国的平均水平。西部地区资源和能源优势明显,并且旅游资源也较为丰富,随着“一带一路”倡议的提出,西部地区的优势更加明显,从改革开放的后方逐渐成为开放前沿,成为中国面向中亚、西亚和欧洲的重要窗口。

  3. 2010年以后主体功能区划分下区域比较优势

  2011年,我国首个全国性国土空间开发规划《全国主体功能区规划》正式实施,按照开发方式来分,我国可以分为优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区;按照开发内容来分,我国可分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区。优化开发区是经济比较发达、人口比较密集、开发强度较高、资源环境问题突出的地区,此类区域以往凭借区位优势与国家政策的优势,经济获得了长足的发展,但是随着开发强度的提高,此类区域出现了人口拥挤、交通拥挤和资源短缺、环境污染等突出问题,因此需整合区域优势,优化区域发展,把优化开发区打造成为全国的创新区域,并且在更高层次上参与国际分工,提升区域的国际竞争力。重点开发区是经济比较发达、资源环境承载能力较强、发展潜力较大、经济和人口集聚程度较高的区域,此类区域大多位于我国中西部地区,区域的比较优势是交通优势明显,自然资源丰富,劳动力充足,但是此类区域的发展还不充分。主体功能区规划将此类区域划分为重点开发区将给此类区域发展带来重要的发展机遇,重点开发区可在整合传统比较优势的基础上发挥新的区位优势、创新优势、集聚优势等,打造成为我国重要的增长极。限制开发区主要分为两类:一类是农产品主产区,此类区域耕地较多,农业发展条件较好;另一类是重点生态功能区,此类区域是生态功能脆弱和生态功能重要、环境承载能力较弱的区域。限制开发区的区位优势是资源环境优越,耕地较多,但是此类区域在以往的发展中常常被看作为重点发展区,由于其资源丰富、水资源丰富等优势,常常发展工业,随着我国主体功能区规划的实施,这类区域将成为限制开发区,重点发展农业,搞好环境保护,农业和环境将成为此类区域新的比较优势。禁止开发区是各类自然资源保护区域,此类区域的优势是自然环境优美,适合发展观光旅游业。

  4.特殊类型地区

  老少边穷等特殊类型地区一般经济发展较为落后,基础设施欠缺,人口素质较低,但是环境和物产较为丰富。针对这些区域存在的问题,国家实施西部大开发、扶贫开发等扶持老少边穷地区发展的政策,不断完善基础设施,普及义务教育,支持职业教育,老少边穷地区的人口素质不断提高,区域的比较优势得到了开发,区域的资源和环境优势得到了充分发挥。

  能源矿产资源基地在三线建设时期和改革开放初期为我国工业发展提供了丰富的资源,一批能源矿产资源城市成为当时比较发达的城市,如辽宁阜新、四川攀枝花、新疆克拉玛依等,但是随着资源的不断开采和我国经济转型发展,能源矿产资源型地区的发展受环境与资源的制约,转型较为困难,以往的资源优势成为区域发展的劣势。在今后的发展中,这些区域应充分利用区域的资源优势,由资源开采向资源深加工转变,逐渐实现由“资源观”向“资产观”转变。

  省际交接区域往往是被各省所忽略的区域,过去区域发展较为缓慢。近年来省际交接区域的优势开始不断显现,比如乌大张合作区(内蒙古乌兰察布、山西大同、河北张家口)每年召开一次市长联席会议,探讨合作区的发展。乌大张合作区的建立充分发挥了三地的比较优势,在大同和乌兰察布的交界地成立煤化工基地,由大同提供煤炭资源,乌兰察布提供电力,充分发挥了各自的比较优势。省际交接区域能够充分发挥各自的比较优势,成为我国区域发展的新增长点。

  三、促进区域协调联动的路径及重点任务

  1. 优化区域分工格局,实现产业联动发展

  产业转移是全球经济一体化背景下的必然趋势,是优化区域分工格局的必然要求。改革开放初期,东部沿海地区抓住国家产业结构分工和转移的历史机遇,凭借优惠的区域政策和得天独厚的区位优势,承接劳动密集型的加工工业和以信息技术为代表的高新技术行业的制造环节,特别是长三角、珠三角等地区成为承接国际产业转移的重要承接地。但是近年来,我国区域格局正在发生悄然变化,东部沿海地区由于区域资本的不断饱和,土地、劳动等要素成本不断上升,资源环境约束日益突出,并且受全球金融危机和周边国家竞争的影响,东部地区经济转型和产业结构升级刻不容缓。而中西部地区随着基础设施的不断完善,土地和劳动力等生产要素成本较低,产业发展的空间较大,产业转移成为优化区域分工格局、促进协调联动发展的重要任务。这样一方面既可以充分发挥中西部地区的成本优势,带动中西部地区发展,提高就业,促进经济和人口的集聚;另一方面也可以为东部地区的发展腾挪空间,提供更多要素进行创新发展,提高国际竞争力。

  2. 优化空间格局,实现空间联动

  由于经济体制的变化、科技创新水平的提高、基础设施的不断完善,区域之间的比较优势正悄然变化,超越地理和行政边界的区域合作和经济融合日益成为区域合作的主要形态。要优化区域空间格局,实现点、圈、线、面的空间联动发展格局。点是指各类开发区和示范区等功能性平台,要充分发挥其引领作用;圈是具有一定合作基础的区域和城市之间而形成的合作区;线是沿江、沿河等而形成的经济带,面是大区域的划分。区域之间可根据比较优势和合作基础建立合作区,实现区域之间的协调联动,不断优化空间格局。

  3. 深化区域合作,促进一体化发展

  深化区域合作是实现区域协调联动的重要途径,目前我国区域合作形式多样。区域合作要坚持分类指导原则,通过不同形式的区域合作,我国区域之间的联动更加活跃。一是依托国家国土开发轴带的连接作用,完善交通基础设施,促进要素流动和产业协作,依托长江经济带和“一带一路”,促进东中西区域之间的协调联动,鼓励东部沿海地区产业向中西部地区有序转移,中西部地区可以通过企业合作、园区共建等形式与东部联动,不断创新与东部地区的合作模式与途径。二是通过支持19个城市群的一体化发展,通过基础设施、产业协作、社会治理、旅游发展等方面的合作,构建互联互通的交通网络和要素市场体系,打破行政壁垒,促进要素的自由流动。三是省区之间在边界地区成立合作区域,丰富区域合作类型。在省区交界地区成立合作区域能够带动省区以往忽略的地带的发展,充分利用区域之间的比较优势,实现区域之间的充分协调联动,比如乌大张区域一体化。第四,健全区域协调发展机制,完善对口支援机制,通过飞地经济和园区合作,实现区域之间的协调合作,实现互利共赢,完善区域之间的补偿机制。

  4. 发挥重点地区的引领带动作用

  在点上,推进国家级新区、国家级综合配套改革试验区、重点开发开放试验区的建设,通过重点推进各类功能区的建设实现区域协调联动,重点推进自由贸易试验区建设,扩大开放程度;在圈上重点推进中西部城市群建设,形成新的增长极;在线上重点推进长江经济带、“一带一路”建设,通过构建互联互通的交通网络,实现区域之间、要素之间的自由流动、产业的协调分工;在面上四大区域之间,鼓励东部地区融入经济全球化和区域一体化,全面参与国际分工与合作。

  5. 支持老少边穷地区加快发展

  通过财政转移支付和政策倾斜,支持老少边穷地区发展,完善交通、能源、信息建设等基础设施。根据各地区的比较优势发展特色优势产业,提高公共服务均等化水平,加大生态和资源环境保护力度,逐渐形成区域自身发展的长效机制。支持革命老区根据区域特色,形成爱国主义教育基地,发展红色旅游;大力支持民族地区发展,通过东中西部地区合作联动,完善省区对口支援和对口帮扶;边境地区要充分利用比较优势,加强与接壤国家的经贸合作;加大对贫困地区的扶贫开发力度,创新扶贫开发方式,健全精准扶贫工作机制,加大对贫困地区医疗、教育、就业、社会保险等的投入,发展贫困地区特色产业。

  6. 支持单一结构地区转型发展

  单一结构地区既包括资源枯竭地区也包括产业结构单一地区。支持单一结构地区转型发展需加大国家政策支持力度,加大对生态环境的保护和修复力度。对于产业结构单一地区要不断发掘区域优势产业,丰富产业发展类型。

  四、促进区域协调联动的重大对策

  1. 完善区域合作的制度环境

  完善的区域合作制度环境是区域合作的基础,也是区域协调联动的必要条件,实现区域的协调联动需要打破阻碍区域之间体制障碍和制度壁垒。完善区域法治环境,推进相关法治建设,尽快出台保护区域合作的法律条文和规章制度。创新区域之间的税收制度和利益分配制度,创新区域税收分配制度;成立区域合作的管理机构,统筹区域合作问题;完善区域之间的补偿制度,对于牺牲区域环境和发展机会的地区,应由那些获得溢出的区域给予补偿。通过这些制度安排,保障区域合作的有效进行,进一步促进区域协调联动发展。

  2. 建立健全完善的机制体系

  实现区域之间联动发展,建立健全的机制体系是重要保障。要充分发挥市场机制的作用,消除阻碍区域要素流动的障碍,建立完善的区域要素市场体系,促进要素的有序充分自由流动,提高要素的配置效率和公平性,建立统一、开放的要素市场;促进企业的跨区域发展,引导产业的跨区域转移。创新区域的合作机制,多层次多方位促进区域合作,从点、线、圈、面全方位形成区域合作,充分发挥各地区的比较优势,实现优势互补、互利共赢。完善区域之间的互助机制,通过发达省区对欠发达地区的对口支援和对口帮扶,对欠发达地区的教育、医疗等进行帮扶,提高欠发达地区的自身发展能力。完善区域补偿机制,坚持受益地区补偿,保护区域得到补偿的原则,促进区域之间的利益协调平衡。

  3. 促进区域高效互动发展

  为了深入推动不同板块之间互动和国土空间优化开发,我国需要建立跨区域板块和跨功能区的协调机制,以实现区域发展利益更大化。建立以经济带为纽带、带动板块联动发展机制。在区域发展总体战略的框架下,统筹东部地区率先发展、中部地区崛起、西部地区开发和东北振兴的关系,平衡中央对各区域的政策支持力度。以长江经济带建设为契机,进一步完善东部地区、中部地区和西部地区的联动发展机制,促进产业、交通和生态三个领域率先突破,实现长江上中下游产业转移协作,建设现代综合交通体系协同治理生态环境,实现发展机会共享、利益横向补偿和区域互补。以丝绸之路经济带为纽带,以经济带沿线城市为节点,推动四大板块相关地区的协调联动,共同开展国际产能合作和全方位对外开放。以主体功能区为基础,带动不同功能区域协调发展。全国和省级层面的主体功能区规划已编制完成,各类型功能区已进行划分,但由于支撑主体功能区体系的相关体制机制不健全,主体功能区规划体系尚未进入实质性操作阶段。下一步要加快建立与主体功能区规划体系相适应的利益补偿机制、官员政绩考核评价体系和配套政策体系,着眼于解决不同类型主体功能区发展的主要矛盾。

  4. 创新产业协作方式

  探索地方特色的合作园区发展模式。继续推动以政府为主导的跨地区协作的合作园区建设,探索规划共编、园区共建、利益共享、风险共担的机制,把合作园区作为产业跨区域转移的承接载体。鼓励在省域或行政区域面积较大的市域建立“飞地园区”合作机制。为了深入实施《全国主体功能区规划》和优化国土开发,禁止在生态功能区新建产业园区,引导生态功能区所在县(市、区)到本市或本省重点开发区域租地或以建设用地指标置换空间等形式,设立各种合作形式的“飞地园区”,通过自主管理或委托管理形式对合作园区进行管理,并建立相应的责任分担、利益分享等合作机制。

  5. 完善区域发展配套政策

  在财税政策方面,加强中央对中西部地区的财政转移支付力度,加大对中西部基础设施和基础教育的投入;在教育就业政策方面,提高中西部地区特别是困难地区的九年义务教育和职业教育办学质量,实施职业教育全部免学费和奖学金政策,加大对老少边穷地区的教育投入和就业培训。

  参考文献

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